潘 旭 蔡軍燕 文雲飛
國家稅務總局廣州市稅務局第一稅務分局
摘要：本文對廣州市大企業稅收服務和管理工作現狀、存在問題展開論述，通過分析國外大企業稅收服務和管理的先進理論、經驗及典型做法，找出符合廣州市大企業稅收服務和管理工作實際的有益經驗。從健全體制機制、加強內外協同、強化隊伍建設、深化智慧稅務等方面為廣州市大企業稅收服務和管理部門進一步優化稅收服務和管理提出可行性建議，有效降低稅企征納成本，不斷提升大企業稅收服務和管理質效，為在穗大企業高質量發展再添動力，積極以「稅收現代化」服務「中國式現代化」。
關鍵詞：大企業稅收；服務；管理
大企業在國民經濟中處於主導地位，是國家最重要的經濟基礎，大企業的稅收貢獻已成為國家財政收入的重要來源。因此，大企業稅收服務和管理工作的優劣直接關係到稅收工作整體情況及國家經濟社會發展大局。
一、大企業稅收服務和管理的理論邏輯
（一）重點稅源管理理念
自黨的十八大以來，黨中央、國務院實施治國理政新理念新思想新戰略，相繼提出推進稅收征管改革、深化「放管服」改革等工作要求。2015年，中央全面深化改革領導小組審議通過《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，國家稅務總局推動大企業稅收服務與管理改革，決定將全國最具規模和影響的1062戶企業集團作為國家稅務總局直接服務和管理的對象。通過這一創新稅收管理模式，解決了傳統稅收管理中信息不對稱、能力不對等、服務不到位、管理不適應等問題，為我國大企業持續健康發展打造了優質的稅收營商環境。
（二）深化征管體制改革的必然選擇
2021年，中辦、國辦出台《關於進一步深化稅收征管改革的意見》，旨在解決當前稅收征管中存在的突出問題和深層次矛盾。該意見圍繞把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，對進一步深化稅收征管改革作出全面部署,從數據賦能更有效、稅務執法更精確、稅費服務更精細、稅務監管更精準、稅收共治更精誠、組織保障更有力等6個方面提出了24類重點任務，涉及稅收工作的各個方面。
（三）稅收在國家治理中的重要作用
針對大企業層級架構複雜、多子多孫分佈、跨域跨業經營、集團化管理專業化運作、新業態新模式不斷湧現等特點，國家稅務總局大企業司於2022年提出要進一步健全大企業稅收服務和管理新格局，要求從體制機制、業務體系等多個方面重點發力，以更好地發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，為新時期新形勢下的大企業稅收服務和管理工作指明方向、提供遵循。
（四）專業化管理理念
基於大企業對國民經濟的重要性，以OECD為代表的西方發達國家均成立了專門的大企業稅收服務和管理機構，對大企業開展專業化管理。例如：英國設置單一中央機構型大企業稅收管理部門，由稅務海關總署成立大企業稅收管理局，並在全國設置大企業辦公室和大雇主納稅遵從辦公室；美國設置兩級大企業稅收管理部門，在國內收入局總部設立大企業稅收管理中央機構，並根據納稅人類型設置多個稅務管理局；荷蘭則設置多級獨立型大企業稅收管理部門，按照納稅人類型分類設置稅務管理機構，成立大企業稅務管理局和相互獨立的管理分局。
（五）合作遵從理念
相對而言，大企業的組織結構更加嚴密、內控制度更加健全、主觀偷稅漏稅的動機較低，稅法遵從度相對較高。基於這個理念，澳大利亞稅務部門提出了合作型遵從金字塔模型（見圖1）。金字塔模型按照納稅遵從情況對納稅人進行了分類，從塔底到塔尖，納稅遵從程度逐漸降低，各遵從程度的納稅人數量也依次遞減。稅務機關根據納稅遵從情況采取針對性的措施：一般對處於塔尖的納稅人會采取強制管理方式，對處於塔中部的納稅人采取有支持的自我管理方式，而對處於塔底的納稅人采取自我管理為主的方式。大企業稅收管理的目的是為了促進稅法遵從。
圖1 合作型遵從金字塔
為提高納稅遵從，西方發達國家也把納稅人滿意度放在尤為重要的位置。例如，美國國內收入局為納稅人提供各具特色的納稅服務產品，包括預約定價安排、合規性保證程序、快速解決程序等；日本大企業稅務部門則在大企業稅收征管全過程安排納稅輔導、咨詢、問題解答和預約定價等服務。
（六）分類分級管理理念
通過科學分類稅收風險，有針對性地采取風險管理措施，有利於合理配置稅收風險管理資源、節約管理成本、提高管理效率。基於這一理念，澳大利亞大企業管理部門對大企業納稅人根據不遵從的可能性和不遵從後果的嚴重性進行分類排序，具體分成以下四組：
1．高風險納稅人。這類納稅人不遵從可能性大、不遵從後果嚴重，稅務機關會采取「1對1」持續審核方式「實時阻止」其惡意避稅行為，確保在風險出現時能夠及時發現並處理。管理資源會向這類納稅人傾斜，並采取風險評估、審計等管理方式。
2．重點納稅人。這類納稅人不遵從的可能性較低，但是不遵從的後果嚴重，主要涵蓋一些大型企業。稅務機關一般采取「1對1」持續監控方式進行管理，並會特別關注企業稅務內控制度，以降低遵從風險。
3．中等風險納稅人。這類納稅人不遵從可能性較高、不遵從後果較輕，稅務機關主要采取「1對少」定期審核管理方式，重點審核重大事項。
4．低風險納稅人。該類納稅人數量最多，不遵從可能性低、不遵從後果輕微。對這類納稅人，稅務機關主要采取「1對多」定期監控方式，管理方式主要以風險提醒、走訪、內控檢查、輔導等為主（見圖2）。
圖2 分類分級管理模式
二、廣州市大企業稅收服務和管理工作現狀
（一）廣州市大企業稅收服務和管理機構職能劃分
自2018年機構改革以來，廣州市大企業稅收服務和管理工作呈現出專業化管理和屬地化管理齊頭並進的局面。在職責劃分上，廣州市稅務局第一稅務分局負責開展大企業的專業化稅收服務和管理工作，主要承擔各級大企業稅收風險管理、數據管理、稅收經濟分析、定制性納稅服務等工作；而各征管局負責大企業的日常征管及區縣級重點稅源管理。
（二）廣州市大企業稅收服務和管理對象情況
根據《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則等有關規定，國家稅務總局於2017年5月1日開始實施《千戶集團名冊管理辦法》，先期大企業稅收管理部門選取了1062戶企業集團，這些千戶集團的名單由國家稅務總局負責確定和定期發佈，實施動態化管理。同時，結合省級及以下地區的情況，目前實行集團企業一戶式架構。結合2015年稅務總局印發的《深化大企業稅收服務與管理改革實施方案》，稅務總局重點聚焦千戶集團，各省稅務局聚焦總部在本省的千戶集團和根據各省具體經濟情況確定的大企業，共同收集並定期更新相關企業信息。
截至2023年4月底，廣州轄區內千戶集團企業、省級列名大企業、分析樣本企業等三類大企業數量占全市納稅人的近0.6%。管理對象涵蓋19個國民經濟行業門類，包括24個行業大類、47個行業中類以及62個行業小類，涉及國有企業、私營合夥企業等12類登記註冊類型。從戶數占比排名來看，依次為批發零售業、房地產業、金融業、租賃和商務服務業、制造業。
（三）廣州市大企業稅收收入情況分析
2022年，廣州市的三類大企業實現稅收收入占全市國內稅收總量的七成以上。
從稅收收入構成來看，仍然是以千戶集團企業稅收收入為主，占比超過六成。同時，分析樣本企業由於數量較多，其貢獻收入接近兩成，而在穗省級列名大企業數量較少，因此其稅收貢獻占比相對較低。
從廣州市大企業稅務部門服務和管理對象來看，自2018年機構改革以來，廣州市大企業稅收收入保持相對穩定。這主要受益於近年來的一系列大規模減稅降費政策，大企業稅收負擔在一定程度上有所降低。
從行業稅收收入比重來看，制造業、房地產業、金融業在廣州市大企業稅收中占據重要位置，其稅收收入位居前列。此外，批發和零售業、信息傳輸、軟件和信息技術服務業也在稅收收入中占據一定比重。
三、廣州市大企業稅收服務和管理工作存在的問題
（一）大企業稅收法律法規還不完善
儘管《中華人民共和國稅收征收管理法》自1992年制定以來，已歷經了1995年、2001年、2015年三次修正，但相較於當前的大企業稅收征收形勢、征管工作仍然滯後，難以適應新時代大企業稅收管理的新需求。自2018年機構改革後，廣州稅務部門雖設立了大企業稅收服務與管理的專業化機構，但該機構未獲得與其職能相適應的執法授權，在管理模式、工作流程、涉稅信息采集和共享等方面依然缺乏必要的法律法規支持。以廣州市大企業稅收服務與管理部門正在探索開展的大企業稅收事先裁定服務為例，儘管該部門於2021年在全省率先制定了相應的工作機制並開始運作實施，並在2022年成功辦理涵蓋企業重組、非居民股權淨值認定等大企業重大複雜事項稅收事先裁定，有效解決了企業的實際困難。然而，稅務總局層面暫未出台相關的配套制度文件。同時，大量的涉稅政策通過規範性文件的方式印發，且變動頻繁，這增加了大企業決策和發展的不確定性，在一定程度上加大了大企業的生產經營成本和涉稅事項風險。
（二）大企業稅收管理體制仍不清晰
目前廣州大企業稅收管理存在專業化和屬地化管理兩種模式，但由於大企業稅收專業化管理部門在現行體制中的定位尚不清晰，導致該部門與其他職能部門之間缺乏明確的分工協作。尤其是大企業稅收專業化管理部門和主管稅務機關在納稅服務方面的職責邊界較為模糊，「缺位」和「越位」的現象時有發生，一定程度上影響了定制性服務精細度和精準度。
隨著大企業新業態新模式不斷湧現，跨域經營業務不斷增加，涉及跨稅費種、跨區域協調的納稅事項越來越多，由主管稅務機關負責的日常性納稅服務在解決重大涉稅複雜事項方面略顯不足，而大企業稅收專業化管理部門又不從事具體征管，因此可能存在未及時洞悉納稅人定制性服務需求的情況。同時，大企業稅收專業化管理部門和主管稅務機關在資源整合、信息互通上還有待加強，在稅收政策推送、優惠享受提醒、專屬服務手冊編寫等服務事項上時常出現重複服務的情況。此外，在風險管理方面，大企業稅收專業化管理部門主要負責大企業稅收風險管理工作，後續風險管理成果則由屬地征管單位組織入庫，但是兩者之間沒有直接的管理關係，這也在一定程度上影響了風險管理成效。
（三）大企業稅收工作面臨較大壓力
大企業的稅收規模大、經營範圍廣且人員數量多，這就決定了企業管理手段和組織結構較為複雜。同時，很多大企業具有跨地域性及複雜性，其經營活動和業務範圍遍佈各個區域，因而涉稅事項眾多，核算及稅款繳納較為複雜。相比之下，大企業稅收服務和管理部門在人員配備和專業能力上明顯不足，仍然存在「以指頭對拳頭、以單兵對集團」的情況，導致無論是服務和管理的深度還是廣度都受到影響。
（四）大企業稅收信息化水平有待提升
從稅務系統內部互聯的角度來看，統一平台亟需搭建。雖然廣州大企業稅收專業化管理部門已初步和收入規劃部門、屬地稅務機關實現數據共享，但數據主要通過人工傳遞和收集，缺乏統一的平台和共享機制，這導致工作效率較低，同時也影響了大企業稅收服務和管理質效。
從稅企信息互通的角度來看，現有系統亟需優化。目前稅務部門使用的系統和平台數量較多，但大企業在稅源監控、納稅服務和經濟分析等方面的工作主要依靠工作群、郵件、電話等溝通方式。這種方式不僅人工整合統計工作量大，而且可能出現多頭推送、重複報送等問題。部分業務在系統運行時缺失稅企交互功能，如風險管理「雙推送」工作中，納稅人只能接收疑點，無法通過系統進行反饋等。
四、大企業稅收服務和管理的國際經驗
步入21世紀後，隨著經濟全球化的不斷深入，各國大企業也得到了迅猛發展，業務體量、納稅金額均出現了大幅增長，跨行業、跨區域的大型企業不斷湧現。為順應新時代稅務工作的新形勢，各國稅務機關管理模式逐漸從稅種管理向功能管理演變，並進一步向精細化分類分級管理進化，而開展大企業專業化管理是其中最重要的一環。目前，采取分類分級管理的稅收征管模式已成為各國稅務機關改革的重點。在稅收管理的實踐中，美國、英國、日本、澳大利亞等發達國家經過近十年的探索和實踐，在大企業管理方面積累了豐富的經驗。儘管各國國情不同，具體做法有很大差異，但由於都是以大企業為管理對象，在管理模式上也存在著共同點。
（一）成立大企業稅收專業化管理機構，開展更加精準的稅收服務和管理
大多數國家是在國家稅務局內設立單獨的大企業稅收管理局，專門負責管理大企業稅收相關工作。大企業稅收管理局再按稅種、行業、區域下設管理機構，負責各稅種、行業和區域範圍內的稅收征管，並由大企業稅收管理局垂直領導。例如，澳大利亞稅務局根據規模與稅源不同，對大型企業、中小型企業和更小企業進行分類管理，並設置專業部門對年銷售額超過1億澳元的大型企業進行管理。美國稅務局則將納稅人分類為重點稅源、一般稅源和零散稅源，針對重點稅源設立大中型企業管理局，並按照「行業+地理分佈」在每個地區設立行業分局，主要管理總資產超過1000萬美元的企業。
（二）明晰大企業管理機構職能，開展更加深入的稅收服務和管理
國際上，大企業稅收專業化管理的職能主要有兩種模式：一種為全功能型機構，即將所有納稅服務和管理職能集中到一起；另一種為單功能型機構，僅承擔專項管理職能，如稅務審計和評估等。其中，OECD國家的大企業稅收管理機構主要是全功能型機構。
美國稅務局在1975年就開始組成專業機構對大企業進行集中審計，但其職能不包括納稅申報和稅款征收等。2000年10月，美國稅務局在華盛頓成立了全職能的大中型企業管理部，並在國內各區域設有分支機構，負責對所轄區域大中型納稅人進行日常征管和重點稅源分析，及時提示重點稅源企業的稅收風險，實現從被動服務向主動管理轉變。
英國在1997年建立了全功能型的大企業管理局，下設13個分局，並按照不同行業在各個地區派駐了15個稅收小組。英國的大企業管理局對納稅人進行稅收風險評估，根據評估結果合理分配稅收管理資源。對於風險較大的重點稅源企業，大企業管理局會就投資活動和公司重組等事項與其簽訂預先協議，並對相關事項進行輔導，鼓勵高稅收風險的重點稅源企業自行對照檢查。
澳大利亞稅務局在1994年采用基於「納稅人類型」的組織結構，即按照企業的行業與類別進行分類管理，並根據申報前後的具體情況提出對應的措施及方法，形成了「風險——審計」管理框架。2013年，澳大利亞稅務局根據業務功能類型和納稅人類型將業務板塊進行整合。其中，在稅收遵從板塊下設上市公司和國際稅收管理部，負責對大企業進行全面風險管理和遵從引導和服務，包括事先裁定、稅務審計、國際利潤轉移、稅收遵從協商等。
（三）打造專業的管理團隊，開展更加科學的稅收服務和管理
鑒於大企業稅收管理的複雜性和專業性，各國紛紛成立專業化技能較高的團隊來完成大企業稅收管理工作。在美國，工作組由稅務人員和專家組成，包括計算機審計專家、經濟學家、工程師、金融產品專家、國際問題監查官等，運用他們的專業知識處理專門問題。在每個工作組中，由資深的稅務官員領導管理並協調大企業管理團隊開展工作。以英國為例，針對擁有國際業務的大企業，他們成立了專業的專家團隊進行審核評估，開展針對性的服務和管理。
（四）強化信息支撐手段，開展更加高效的稅收服務和管理
為高效開展大企業稅收服務和管理工作，OECD國家均高度重視稅收信息化建設。一是在稅務信息收集方面實施信息化和自動化管理。例如，美國建立了全國性的稅務信息化網絡，涵蓋了網上申報系統、涉稅事務處理系統、風險過濾系統等，同時還將來自企業的外部涉稅信息集中在「數據集市」存儲系統進行存儲。這一系統使美國大企業管理局稅收征管效率有了顯著提升，稅企征納成本實現有效降低。二是在信息交換處理方面創建統一平台。例如，為進一步暢通稅收信息渠道，意大利建成了覆蓋全國的信息交換體制，基本實現了稅收部門、納稅人和政府之間的稅收信息交換，有效實現了信息的互聯互通，為科學、高效開展大企業稅收服務和管理工作提供了有力支撐。三是在稅源監控方面搭建監管網絡。例如，通過對納稅人實行統一納稅代碼管理，可以及時監測重點稅源的稅源變化，這不僅有利於增強稅務部門對重點稅源的管理力度,還能減輕由征納雙方信息不對稱而帶來稅源管理難點。
五、進一步優化廣州大企業稅收服務和管理的路徑
（一）健全體制機制，推進專業化管理和屬地化管理的有機融合
目前，廣州市大企業日常涉稅業務大都由歸屬地主管稅務機關進行管理。但由於大企業往往是跨區域經營，各地的稅務機關不能及時互換和比對大企業的納稅信息，容易導致服務和管理的「越位」或「缺位」。因此，廣州的大企業稅收服務和管理部門可以進一步明確職責分工，強化稅務協作。
一方面，建立互相補位的大企業風險聯控機制。首先，以稅源監控協作為基礎，助力企業實時監測風險。市級大企業管理部門可以重點關注股權轉讓、合並重組、跨境投資等可能引起重大稅源變化的複雜事項。主管稅務機關要強化日常稅源監控，及時發現線索、上報異常情況、啟動風險管理程序，幫助大企業發現苗頭性問題。其次，以做好集團性遵從評價為突破，助力企業事前防範風險。圍繞「1+2+3」的設計理念，稅企合力持續優化大企業集團遵從評價體系，並大力拓展其運用的廣度和深度，為大企業集團提供稅收風險體檢服務，助力企業構建稅收風險防禦體系。最後，以強化增值利用為手段，助力企業化解風險。強化稅收風險管理成果的增值利用，如結合集團整體稅收風險情況形成集團稅收風險管理建議書，協助企業改進稅務和財會管理，完善內控制度，進一步築牢稅務風險防火牆。
另一方面，建立上下貫通的大企業服務聯動機制。首先，協同了解大企業的需求。市級大企業管理部門和各主管稅務機關聯合開展高層對話、走訪調研，整合基層稅源管理機關及大企業聯絡員等不同渠道收集的企業訴求，了解大企業所急所盼，從而開發出更具針對性的精細化服務產品。同時，共同開展稅收宣傳、政策送達、優惠輔導等納稅服務事項，減少重複服務。其次，協同快速響應大企業的涉稅訴求。依託大企業的「總對總」聯繫機制，整合市區兩級服務資源。對於可以快速反饋的基礎服務事項，由各主管稅務機關直接回復；對於較為複雜的涉稅事項，則提級至市級大企業辦協調處理，形成「系統對集團」服務合力，更加高效地解決大企業涉稅訴求。最後，協同豐富大企業的服務產品。市區聯動豐富創新大企業的定制性服務產品，聯合開展納稅信用預警，做精做細「一企一策」，探索與數字化電子發票、「樂企直連」相配套的定制性智慧服務，拓展集團性、行業性的定制性服務。
（二）加強內外協同，開展更加高效、更加有力的嵌入式風險管理
做好風險管理，必須強化內外協同，既要能夠防住企業端的風險，也要能夠防住稅務端的風險。在企業端，要開展全周期、全稅種、全事項監控，將納稅人全生命周期和全稅種納入監管，構建以征管事項和稅種交叉閉環的風險防控工作思路。一是單一事項風險向全生命周期、全事項傳導。利用發現的單一風險，根據業務間的內在關聯關係，將涉稅風險傳導給其他業務環節和辦稅流程中，實現單點觸發、多點防控的快速傳導機制，提高風險應對的精準度和反饋速度。二是單個風險數據全業務、多稅種滲透。實現單點數據異常觸發不同對象、不同稅種的關聯風險排查，通過發票與稅種、稅種與稅種聯動，提升風險分析質效，解決單兵作戰、各部門多頭分析應對的問題。
在稅務端，要實現業務辦理、內控檢查、意見改進、監督評價的全流程閉環，打破業務與監督相互割裂的現狀，避免監督死角。在制度層面，要明確「防什麼」「誰來防」「怎麼防」，進一步防範稅務執法風險，提升稅務執法質量控制水平，形成黨務、政務、業務相互融合的工作合力。在系統建設層面，對稅務人員的業務操作數字化留痕，圍繞稅收風險管理的各個環節設置相關的內控監控指標並進行執法風險提醒。在執行層面，分級組織任務複核，強化過程督查督辦，加強監督執紀問責，推動壓實「一體化」風險防控主體責任，對納稅人重大涉稅案件實施「一案雙查」。
（三）加強人才培養，打造業務能力過硬、綜合素質出色的專業化團隊
為大企業提供專業化的服務和管理不僅需要設置專業化的機構，更要以高素質人才為基礎，以高水平的隊伍為保障。在OECD成員國中，很多國家在對大企業實行稅收風險管理的過程中，都有一支綜合型人才的管理團隊，其成員都經過專業化培訓，各環節也配有專業人才負責。廣州大企業稅收服務和管理部門可充分借鑒其中經驗，在配備人員方面要充分考慮大企業不斷增長的服務需求與維權意識。在進行稅務幹部選拔工作時，要注重吸納人才專業的多樣性及範圍的廣闊性，形成多樣化的人才結構。在開展風險管理工作中，根據不同環節的不同特點，可以組建專門的工作小組以提高工作的針對性。同時可借助「外腦」優勢——外聘專家，以更客觀的視角對大企業進行服務和管理，增加客觀性及準確度。通過具體企業經營管理實例，外聘專家可以對稅務幹部進行實時培訓，提高他們的業務實踐經驗和專業素質，以更好地從事大企業稅收服務和管理工作。
（四）建設智慧稅務，不斷提升智能化、信息化水平
一是進一步拓寬數據收集渠道。這包括提升稅收大數據的及時性、完備性和準確性，同時積極獲取第三方數據，加強對企業在各部門的備案及信息采集，獲取其在經營、管理、投資和研發等方面的動態。通過多渠道獲取信息，多角度、多手段對大企業進行服務和管理。二是進一步深挖數據應用潛能。拓展數據應用的廣度和深度，提升各類數據的處理和分析能力，及時開展針對性和專題性分析，為納稅服務、風險管理、經濟分析和稅源監控等大企業稅收服務和管理提供強有力的數據支撐。三是進一步深化稅企直連。比如大企業財務報表報送工作實現智能化線上實時輔導，同時考慮運用「智稅CALL」自動語音電話對企業進行工作提醒。深入推進大企業信息化工作的「網絡對網絡」模式，可以在稅務部門與大企業之間建立實時的同步更新系統，實現無縫連接，從而對大企業可能面臨的風險進行實時監控與有效管理，這不僅大幅提升大企業服務和管理效率，也有利於為大企業高質量發展保駕護航。
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【作者簡介】
1、潘 旭，國家稅務總局廣州市稅務局第一稅務分局局長，財政學專業，從事大企業稅收服務和管理。
2、蔡軍燕，國家稅務總局廣州市稅務局第一稅務分局辦公室主任，國際稅收專業，從事大企業稅收服務和管理。
3、文雲飛，國家稅務總局廣州市稅務局第一稅務分局辦公室二級主任科員，財政學專業，從事大企業稅收服務和管理。